国内外公办幼儿园管理体制比较研究

　　【摘要】本文论述国内外公办幼儿园管理体制的研究成果，从现状、管理体制改革实践、财政投入三个方面进行比较，认为要在参考发达国家经验的基础上，学习他人的先进管理模式，为我国学前教育管理体制改革提供借鉴。
　　【关键词】公办幼儿园 管理体制 体制改革
　　【中图分类号】G 【文献标识码】A
　　【文章编号】0450-9889（2018）12A-0007-04
　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（中发[2010]12号）明确提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”，这充分肯定了公办幼儿园是我国幼儿教育的重要组成部分，在幼儿教育事业发展中发挥着十分重要的作用。笔者经过阅读相关文献，分析整理出各方专家的观点，梳理国内外公办幼儿园管理体制的研究成果，形成此文献综述。通过学习他人的先进管理经验并结合我国自身的国情，探寻对我国公立幼儿园管理体制改革有利的策略，以期对我国学前教育发展提供经验借鉴。
　　一、国内公办幼儿园管理模式
　　（一）政策导向方面
　　关于公办幼儿园在管理层面存在的问题，程方生（2003）认为，学前教育不属于义务教育范畴，根据“两头在外”的政策，学前教育需要走市场化發展的道路，即便是公办幼儿园也不可能继续完全由政府投资。公办幼儿园发展的主要障碍是管理体制的限制，并非幼儿园自身的问题。[1]江少贤（2007）以一个基层幼教工作者的视角，总结公办幼儿园管理体制存在的问题：政府对公办幼儿园的干预是一把双刃剑，适度干预能为公办幼儿园解决后顾之忧，放开手脚专心抓教育质量;过度干预的则是圈禁，长期下去会使得幼儿园缺乏上进心和竞争力。[2]
　　关于公办幼儿园何去何从的问题，曾晓东（2005）认为，幼儿教育体制需要考虑以下问题：政府到底承担多少发展幼儿教育的责任？若学前教育资源有限，谁能优先享受这些资源？用什么方式方法为孩子们提供幼儿教育？[3]袁宗金（2010）在论文中写道，有人指出机关幼儿园的问题其实就是动用公共财政使少数人受益的问题，幼儿园改制是实现全民教育公平的重要手段。反对改制者则认为：如果公办幼儿园进行改制，就将意味着财政支持的中断，政府不再承担此方面的义务，将公办幼儿园全部推向市场，使之实行企业化的运作机制，这样幼儿教育就有可能沦为赚钱的机器，背离了教育的基本原则。[4]
　　以上研究总结了我国学前教育体制存在的问题，论证了体制改革的必要性，及改革过程中存在的争论焦点，提出了需要注意和思考的问题。这些研究对于揭示公办幼儿园发展中存在的问题和困难，以及公办幼儿园今后如何定位、该走怎样的发展道路具有很大的帮助。
　　（二）体制改革方面
　　上海市从1993年开始出现第一所转制幼儿园，20世纪90年代中期以后发展较快，至2001年已经发展到93所转制幼儿园，占全市公办园的12%左右。2002年，“幼儿园办园体制改革中转制问题研究”项目组，针对上海转制后的幼儿园管理体制问题展开专门调研，结论认为：上海幼儿园体制改革有利于激活幼儿园办园体制，有利于提升幼儿园办园质量，也有利于提高投资效益，应该继续探索与深化。但由于改革的指向和范畴不明确，造成产权关系混淆，权责利分不清楚等许多问题。[5]
　　1999年，在“能推向市场的都推向市场”的改革呼声中，三亚市决定以三亚市幼儿园、三亚市第二幼儿园两所公立幼儿园作为改革试点，将对两家的财政全额拨款，转变为根据每年工资标准的50%—60%进行定额拨款。实施这一模式之后，两家幼儿园经济十分困难，影响了师资队伍水平、幼儿园设施设备改善以及保教质量。[6]
　　2000年4月，江苏省教委就开始对江苏省幼儿教育体制进行改革。到2003年，江苏共有1096所幼儿园改制，改革的类型有几种：吸引社会力量投资办学;以承办与租赁为主的办园体制改革;完全停止财政拨款;拍卖公办幼儿园;公有民办，引进竞争机制。江苏幼儿园体制改革造成幼儿教育质量下滑，国有资产流失，师资队伍不稳定，非法办园盛行，十分不利于幼儿教育事业的健康发展。[7]
　　2006年7月7日，深圳市宣布将全市大部分公办幼儿园改制为国有企业，逐步建立起以社会力量办学为主体的学前教育体制。改制几年后，深圳幼儿教育产生了以下问题：公办幼儿园学位紧缺、幼儿教育收费高、教学质量差、幼儿教师收入极低。[8]
　　李辉（2006）总结了我国学前教育体制改革的影响，他认为我国各地的学前教育体制改革实现了“国退民进”的战略大转移，初步实现民办园成主流、公办示范园成主导的战略格局。但也带来了诸多问题：导致“九五”以来我国幼教事业整体滑坡;幼儿园缺乏规范管理，民办园大量兴起，但管理滞后、发展无序;幼儿园缺乏经费，成为制约幼教事业发展的瓶颈;教师地位、待遇下降，高素质教师离职，一些低素质人员进入教师队伍。[9]
　　以上研究是对各地不同类型幼儿园改革，以及它们的转制方向进行的总体性调查，各种类型幼儿园的改制路线和发展经验具有一定的借鉴意义，各地幼儿园管理体制改革的经验和教训，对于今后我国学前教育体制改革具有重要的价值，我们可以吸取其经验教训，在今后的管理体制改革中少走弯路。
　　（三）财政投入方面
　　关于国家财政支持学前教育的原因及意义，冯晓霞、蔡迎旗、严冷（2007）认为，应该由政府财政投资幼儿教育，因为幼儿教育具有外部效益，并且幼教市场存在缺陷。[10]周兢、陈思等（2009）指出，以国家财政投入学前教育的核心价值，可以提高学前教育的公益性水平，构建健康学前教育环境，促进儿童的健康发展。[11]
　　关于当前我国学前教育财政体制方面存在的不足，蔡迎旗、冯晓霞（2006）认为主要有以下几个问题：幼儿教育财政投入不足和结构性问题并存，尚无独立健全的顺应时势的幼儿教育财政投资体制;对其他部门和社会力量办园的规范和引导不力，造成责任分担不清，对幼儿园收费缺乏明晰的指导。[12]洪秀敏、庞丽娟（2009）指出，我国学前教育事业发展缺乏基本经费保障。[13]张亚军、陈群（2011）的研究结果表明，许多自收自支型公办园与差额拨款型公办园的资金十分紧张，运转困难。[14]