关于农村义务教育经费保障机制的思考

　　摘要：农村义务教育经费保障问题，绝非简单的增加投入就可以解决。若没有体制上的改革，任何一级政府都无法简单通过增加投入来实现对农村义务教育问题的整体性、长效性解决。在我国，需要从教育财政体制人手，有计划、分步骤地推进改革，从而逐步建立起责任明确、合理分担、稳定增长的农村义务教育经费保障的新机制。
　　关键词：农村义务教育；体制改革；经费保障
　　中图分类号：F063.1
　　文献标识码：A
　　文章编号：1005-2674(2007)04-0061-02
　　
　　普及义务教育是我国长期发展的国策，经费保障是义务教育健康发展的基础，构建义务教育尤其是农村义务教育经费保障新机制是一项影响广泛而深远、具有重要意义的工程。
　　
　　一、农村义务教育经费保障机制的现状
　　
　　2001年开始的农村义务教育管理体制要实现两个重大转变：一是把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主；二是把农村义务教育的责任从主要由农民承担转变到主要由政府承担。
　　农村义务教育“以县为主”管理体制是与农村“税费改革”相配套的重要改革措施。“税费改革”取消了农村教育费附加和教育集资，义务教育经费来源渠道直接受到影响。因此，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》做出重要的调整，把义务教育投入的重心由乡镇上移至县一级政府。
　　“以县为主”体制下，县统一发放中小学教职工工资；保障农村中小学危房改造；因实行税费改革取消农村教育费附加和经批准的教育集资而形成的教育经费缺口，县财政予以安排；偿还“普九”欠债。
　　“以县为主”的义务教育财政体制已实施了5年多的时间。在实施过程中，义务教育经费的大头由县级政府承担，中头由省级政府承担，小头由中央政府承担。据国务院发展研究中心调查，2005年为止，全国义务教育投入中，中央财政只负担2％左右的教育经费，其余的全部由地方财政来负担。而且，地方各级财政的教育费支出状况参照以吉林省为例整理的表1。
　　资料来源：2001-2005年吉林省统计年鉴。
　　从表1可以看出，2001-2005年县级财政教育事业费支出占全省教育事业费支出的50％以上。尤其是2004年和2005年，分别达到了63％和64％，远远超出了省、地、乡镇级教育事业费支出。省级财政教育事业费支出占全省教育事业费支出的比例大致为15％-20％，而且显示出下降趋势。
　　在实施“以县为主”的管理体制过程中，国家采取了“一费制”和“两免一补”等政策措施，以防止教育“乱收费”，控制因为家庭经济困难而导致的辍学现象发生。而且，从2006年开始，对西部地区12省、新疆生产建设兵团和中部地区享受西部政策的吉林延边、湖北恩施、湖南湘西三个州，以及安徽省的金寨县、青阳县，农村中小学生实行农村义务教育经费保障机制改革，免除学杂费。
　　新出台的政策明确指出，免除杂费和中小学公用经费保障水平所需资金，西部地区由中央和地方按照8:2的比例分担，中部地区则按照6:4比例分担；补助寄宿生生活费资金由地方承担；农村中小学校舍维修改造资金，中西部地区由中央、地方按照5:5分担，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。
　　以吉林省延边朝鲜族自治州珲春市为例，2006年免除学杂费和提高中小学预算内公用经费保障水平，其分配标准为：小学生每人学杂费220元、公用经费60元，中学生每人学杂费年280元、公用经费80元。免学杂费资金和提高中小学预算内公用经费由中央和地方按比例分担，延边地区因享受西部开发政策，分担比例为：中央分担80％、省分担12％、延边朝鲜族自治州分担4.8％、本级(珲春市)分担3.2％。按照以上比例，2006年珲春市安排的农村义务教育经费总额为705万元。这次改革，中央财政承担大部分，地方各级政府承担小部分，体现了差别对待、促进均衡发展的思想。
　　
　　二、农村义务教育经费保障中的矛盾与问题
　　
　　1．“以县为主”的义务教育财政管理体制，县级财政力不从心
　　在取消了大部分乡镇政府用于筹集义务教育经费的预算外资金后，现有的财政制度并没有在预算内赋予县政府为义务教育筹集经费的财权与财力，而是要求县政府通过调整自身的财政支出结构来挤出资金用于义务教育，另外给予一定的转移支付资金资助。但现实中，县级政府通过调整原有的财力承办义务教育这一点很难做到。因为，分税制的实施，中央和省级政府掌握了主要财力。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。
　　由于县级政府无力弥补义务教育经费的缺口，“以县为主”的政策难以真正实施，造成实际执行中或者是被地方异化了的“以县为主”的体制。
　　2．历史债务难以解决
　　从九十年代开始，为实现“普九”目标，各地举债进行学校建设，形成了巨大的“普九债”。2000年起，危房改造、学校布局结构调整等又使县(乡)两级财政背上了沉重的债务负担。迫使学校为解决教师工资、进行房改维修、添置必备的教学设备而向信用社，乃至教职工借债，还本付息支出压力巨大。这些债务在现行的新机制的条件下无法偿还和解决。
　　3．教育资源分配不均衡
　　一流的义务教育学校多数集中在城区。这些学校一般具有多元化的筹资渠道，如择校费、“捐资助学费”，教师工资也比普通学校老师高二、三倍，这些学校聚敛了资金的同时也集聚了优秀的老师资源和优秀生源。这种格局导致城区的学校越来越好，农村的学校越来越差，致使城乡义务教育学校两极分化。
　　4．2006年开始实施的部分地区农村义务教育“新机制”也面临着一些问题
　　第一。生源少的学校感到经费紧张。据吉林省安图县的调查，自实行农村义务教育经费保障新机制后，虽然比“一费制”期间有很大的改观。但是，“新机制”是按学生人数拨付给学校经费，而有的地方尤其是朝鲜族人口下降的地区，生源逐年减少，学校的相关费用，如取暖、水电、电话和其他相关费用却没有减少，造成部分学校经费紧张。
　　第二，教师的激励机制问题。“新机制”免收学生的杂费后，教师的工资全部由财政负担，评定工资的标准主要是老师的工龄和职称，学校没有经费奖励优秀教师，也没有能力吸引或留住人才。
　　第三，校舍维修问题。实施“新机制”以前，各学校的危房改造采用的是申报项目短期突击方式解决，实施“新机制”以后将采用长效机制，采取固定资产折旧的办法按比例拨付危房改造资金。如果有很多危房需要重建，就涉及到资金的来源问题。
　　
　　三、完善农村义务教育经费保障制度的政策
　　
　　1．建立“以省为主”的农村义务教育财政管理